O Orçamento do Estado 2018 no contexto macroeconómico

1. A análise do ambiente macroeconómico constitui um marco essencial na elaboração do Orçamento do Estado. Com efeito, a evolução das receitas públicas decorre da evolução da riqueza, dos rendimentos e da despesa das famílias e das empresas e a previsão das despesas públicas é essencialmente determinada pelo exercício das funções do Estado, no quadro das opções da politica económica. Para o efeito, a lei nº 91/2001 de 20 de agosto (Lei do Enquadramento Orçamental – LEO) determina a apresentação pelo governo do relatório da proposta de lei do OE, o qual deve conter, designadamente, a apresentação e a justificação da politica orçamental proposta e a análise da evolução e projeções dos principais agregados macroeconómicos e da situação financeira do Estado e a sua adequação às obrigações decorrentes do Tratado da União Europeia e da União Económica e Monetária.

2. O Relatório do Orçamento do Estado de 2018 (ROE 2018) apresenta um cenário macroeconómico que aponta para um crescimento real do PIB de 2,6% em 2017 (o maior crescimento homólogo real desde 2001) e de 2,2% em 2018, o que traduz um sentido de convergência face à Área do Euro, a qual deverá registar, segundo as projeções de outubro último do FMI, um crescimento médio de 2,1% e de 1,9%, em 2017 e 2018, respetivamente. O exercício de 2017 foi também pautado pela redução do défice das Administrações Públicas, de 2% em 2016 para 1,4% do PIB, abaixo do previsto no OE de 2017 e do limiar de 2,5% estabelecido pela CE para encerrar o Procedimento por Défices Excessivos, reconhecendo o ROE 2018 que a revisão em baixa do défice de 2017 face a previsões anteriores deveu-se ‘maioritariamente, à aceleração da atividade económica a um ritmo superior ao esperado – que se refletiu no aumento da receita fiscal e contributiva – e à diminuição dos encargos com juros…’

3. A desaceleração da taxa de crescimento real do PIB, de 2,6% em 2017 para 2,2% em 2018, é justificada pelo ‘menor contributo da procura interna, enquanto a procura externa líquida deverá apresentar um contributo nulo’ em resultado da moderação do crescimento da procura com origem em alguns importantes parceiros comerciais (Espanha, Alemanha, Reino Unido, EUA e Angola). O cenário macroeconómico para 2018 é assim apresentado e justificado no ROE 2018, a partir da evolução prevista, em termos reais, das diferentes componentes da despesa:

Consumo privado: crescimento de 1,9% (2,2% em 2017), ‘acompanhando as perspetivas para as remunerações e rendimento disponível real’;

Consumo público: redução de 0,6% (-0,2% em 2017) estando ‘em grande medida associado às dinâmicas do emprego público e da contenção do consumo intermédio’;

Investimento (FBCF): crescimento de 5,9% (7,7% em 2017), ‘mantendo-se como a componente mais dinâmica da procura interna, refletindo o dinamismo do investimento empresarial e do investimento público’;

Procura externa líquida: as exportações deverão crescer 5,4% (8,3% em 2017), em linha com o crescimento esperado da procura externa relevante, enquanto as importações deverão crescer 5,2% (8% em 2017), do que resultará um contributo nulo da procura externa líquida para o crescimento do PIB.

No domínio da politica orçamental o ROE 2018 sublinha que se deverá prosseguir a estratégia de consolidação orçamental (‘restritiva e contra cíclica’), a qual deverá ‘ser atingida por via da redução da despesa primária estrutural’.

Finalmente, e não deixando de sublinhar as incertezas a que a economia mundial e, consequentemente, a economia portuguesa, se encontra exposta, designadamente as que decorrem dos impactos da politica económica da atual administração americana, das alterações na UE em consequência do Brexit e das tensões no plano geopolítico provocadas pelas ações do governo norte-coreano, o ROE 2018 sublinha a convicção do governo de que a economia portuguesa dispõe hoje de ‘condições ímpares, desde a adesão ao Euro, para crescer de forma sustentável, duradoura e inclusiva’. Resulta, então, do ROE 2018 a afirmação das orientações da política orçamental no sentido da promoção do crescimento e, nesse contexto, da seleção do investimento como o seu principal ‘driver’. Resta saber se as opções consagradas no OE 2018 se encontram ou não devidamente alinhadas com tais objetivos.

4. Um relatório recentemente publicado pelo FMI1, abrangendo os países da área do Euro e o período 1996-2016, evidencia a importância do investimento como motor do crescimento. De facto, os países que registaram uma taxa de crescimento real do PIB mais baixa, em média anual (Itália, Grécia e Portugal), são exatamente os mesmos países que, no período em causa, apresentaram um menor crescimento do investimento. Concretizando, para o caso de Portugal, nas últimas duas décadas a taxa de crescimento real do PIB situou-se em 1,2% e a taxa média de crescimento do investimento em – 0,3%, tendo-se verificado, a partir de 2000, o declínio do peso do investimento no PIB e, inclusivamente, a partir de 2012, uma contribuição negativa do investimento, em termos acumulados, para o crescimento real do PIB. O referido estudo, recorrendo à contabilidade do crescimento, estima, a partir de diferentes hipóteses de comportamento dos restantes fatores (trabalho e fator de produtividade total), a taxa de crescimento do investimento, no período 2017-2022, que permitirá atingir, no médio-prazo, uma taxa de crescimento real e sustentada do PIB de 2,2%, a qual corresponde ao objetivo constante do Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) 2017-2021 apresentado pelo atual governo. Assim, num contexto de crescimento da produtividade em linha com o registado nas últimas duas décadas, o investimento teria de crescer, em média, 8,5% ao ano para tornar sustentável o crescimento real projetado no PEC (recordamos, entretanto, que o crescimento real do investimento projetado no ROE 2018 é de 5,9%). Mas como o crescimento médio e real do investimento previsto no PEC se situa em apenas 4,9%, então, o objetivo de crescimento real do PIB só poderá ser alcançado num quadro de aceleração muito significativa da produtividade. Ou seja, a contribuição necessária do investimento para o crescimento do PIB terá de ser acompanhada por ganhos de produtividade, pois doutro modo o objetivo traçado poderá revelar-se irrealista para além de condicionado pela garantia de acesso a financiamento externo, numa economia, como a portuguesa, fortemente endividada no exterior e com baixa capacidade de gerar poupança internamente. O investimento em capital humano a par de políticas orientadas para o estímulo da concorrência nos mercados, para a flexibilização do mercado de trabalho, para a maior eficiência do sistema judicial, a redução do endividamento das empresas, a promoção da disciplina no cumprimento dos prazos de pagamento pelas entidades do setor público, e a redução dos custos energéticos, devem apoiar as reformas estruturais indispensáveis de modo a assegurar o crescimento do PIB potencial e também a sustentabilidade das finanças públicas e da dívida pública.

5. Regressando ao ROE 2018, encontramos, conforme previsto na LEO, um capítulo dedicado à Análise de Sustentabilidade (das finanças públicas e da dívida pública). Assim, em conformidade com o quadro orçamental europeu, estabelece-se que o esforço de ajustamento deve ser maior nos países cuja dívida pública seja superior a 60% do PIB ou que apresentem um elevado risco de sustentabilidade das finanças públicas em resultado da evolução demográfica. A Comissão Europeia (CE) utiliza, neste contexto, dois indicadores: o indicador de médio prazo (S1) que determina o ajustamento acumulado no saldo primário estrutural durante os primeiros 5 anos após o horizonte de projeção (2019-2023 no ROE 2018), o qual é estimado em 2,4 p.p. (0,48 p.p. em média anual), fixando o limite de 2,5 p.p. como indicador de risco elevado; e o indicador de longo prazo (S2) que avalia o ajustamento do saldo primário estrutural necessário para estabilizar o rácio da dívida em percentagem do PIB no longo prazo, o qual é estimado em 0,0 p.p., evidenciando um risco baixo (o risco de longo prazo é considerado baixo se o valor deste indicador for inferior a 2 p.p do PIB), sendo, contudo, de alertar para os riscos potenciais decorrentes do envelhecimento da população e, em particular, os associados aos gastos com saúde e cuidados continuados.

6. O ROE 2018 abrange também a análise da sustentabilidade da dívida pública, a qual depende essencialmente da evolução das taxas de juro, da taxa de crescimento nominal do PIB e do saldo primário do OE. O cenário central do ROE 2018 assume, para 2018 e em todo o horizonte temporal em análise, um saldo primário de 2,6% do PIB e uma taxa de juro implícita da dívida de 2,9%, admitindo ainda um crescimento nominal do PIB de 3,06 % ao ano, segundo o governo coincidente com o previsto no Relatório sobre o Envelhecimento da População publicado em 2015 pela CE2. De acordo com tal cenário a dívida pública em percentagem do PIB atingirá um valor abaixo de 60% em 2042, mas esse limiar poderá ser antecipado ou adiado substancialmente em consequência de ligeiras alterações nos pressupostos do cenário base relativos à evolução das taxas de juro, da taxa de crescimento nominal do PIB e do saldo primário do OE. De resto, a análise de sensibilidade apresentada no ROE, cobrindo um horizonte temporal muito longo, afigura-se demasiado restritiva na definição dos intervalos de variação daquelas variáveis, muito em particular no que se refere à taxa de juro, cuja evolução depende em larga medida de fatores fora do alcance das autoridades nacionais. Com efeito, a análise da sensibilidade da dívida pública à taxa de juro processa-se num intervalo de variação de apenas 0,5 a 0,75 p.p com uma taxa central, como referido acima, de 2,9%. Ainda assim, e não considerando efeitos de segunda ordem noutras variáveis, um aumento de 0,75 p.p. no custo da dívida resultaria no adiamento até próximo de 2050 do objetivo de redução da dívida até 60% do PIB. E o mesmo exercício efetuado para o saldo primário (com a mesma variação de 0,75 p.p.) produz um adiamento para além de 2050 desse mesmo objetivo.

7. A economia portuguesa continuará pois, nas próximas décadas, exposta a sérios riscos, os quais decorrem essencialmente do elevado endividamento dos agentes económicos nacionais face ao exterior, da dívida pública – que no final de 2017, e segundo o cenário do OE 2018, se deverá fixar em 126,7% do PIB – do baixo crescimento potencial – cerca de 1%, em média anual, no período de projeção adotado no Relatório sobre o Envelhecimento da População da CE – e do envelhecimento populacional, com as consequência que este fenómeno geralmente provoca não apenas ao nível da evolução das receitas e das despesas públicas mas também da produtividade do trabalho. O crescimento económico, apoiado no forte estímulo do investimento, nas reformas estruturais e na consolidação orçamental, a par da indispensável estabilidade do sistema financeiro, constitui pois um desafio fundamental e incontornável para sustentar (e acelerar) a convergência da economia portuguesa para níveis de bem-estar mais elevados. E dada a evidência dos factos que fomos relatando nem sequer nos parece difícil encontrar consensos alargados na sociedade portuguesa (e entre as suas principais forças políticas) no respeito por tais prioridades.

Três notas finais nesta análise do enquadramento do OE 2018 no contexto macroeconómico.

8. Em primeiro lugar, e no que se refere ao desempenho da economia portuguesa, entendemos dever sublinhar que o facto de em 2017 e em 2018 Portugal poder retomar o sentido de convergência face à média dos países da Área do Euro (cuja taxa de crescimento real do PIB coincide praticamente com a registada na sua maior economia, a Alemanha), não deve iludir outros factos igualmente relevantes numa avaliação mais aprofundada. Com efeito, o ano de 2017 regista uma aceleração do crescimento económico mundial (de 3,2% em 2016 para 3,6%), nas economias desenvolvidas (de 1,7% para 2,2%) e nas economias emergentes e em desenvolvimento (de 4,3% para 4,6%). E se nos focarmos nos 19 países da Área do Euro, podemos verificar que, em 2017, 12 desses países deverão atingir uma taxa de crescimento real superior à prevista para Portugal (11 dos quais acima de 3%), e que, em 2018, 13 países deverão manter um crescimento real superior ao previsto para a economia portuguesa (7 dos quais acima de 3%). Tais factos são particularmente importantes para avaliar o desempenho relativo de uma pequena economia aberta, como a economia portuguesa, e que apresentava, em 2016, um PIB per capita correspondente a apenas 77% da média da UE.

9. Em segundo lugar, a capacidade de investimento público continuará relativamente limitada pelo elevado nível do endividamento do Estado e o consequente esforço de consolidação orçamental que terá de persistir para atenuar os riscos – em particular face a choques externos – a que a economia portuguesa se encontra exposta. Também a propósito, e segundo um estudo recentemente publicado3, compreendendo 10 países da Área do Euro, entre os quais Portugal, identifica-se, no período em causa, uma relação negativa entre o grau de abertura das economias e o valor dos respetivos multiplicadores fiscais. Fazendo a interpretação dos resultados apresentados a partir do designado ‘multiplicador keynesiano’ (cujo valor traduz a variação do PIB induzida por uma variação da despesa pública), constata-se que Portugal e a Bélgica apresentam os valores mais baixos entre os países analisados. Não ignorando a importância do investimento público em áreas vitais do exercício das funções do Estado, e também, em particular no domínio das infraestruturas, como indutor do investimento privado, julgamos poder concluir que o investimento privado empresarial deve constituir-se como o principal ‘driver’ do investimento e, consequentemente, do crescimento sustentado da economia portuguesa. E nesse domínio, o Investimento Direto Estrangeiro (IDE) é particularmente relevante, como no plano teórico parece há muito adquirido nos trabalhos de investigação desenvolvidos para economias com o perfil da economia portuguesa4, e como também será recomendável no atual contexto de sobreendividamento dos agentes económicos nacionais.

10. Finalmente, e no que se refere aos sinais que são transmitidos aos investidores privados, o OE 2018 (tal como o OE 2017) deveria estar, em nosso entender, melhor alinhado com a prioridade que se afirma reconhecer ao fomento do investimento. Assim, entende-se e aplaude-se a preocupação revelada quanto à necessidade de apoiar a recapitalização das empresas, alargando aos créditos sobre terceiros e aos resultados líquidos do exercício que forem incorporados em capital a aplicação da taxa de remuneração convencional do capital social (7% com um limite anual de entradas de 2.000.000 €), embora se reconheça, no quadro da desejável neutralidade fiscal das fontes de financiamento das empresas, a vantagem de se evoluir para um modelo que preveja a remuneração do capital próprio e não do capital social; não se entende, e obviamente não se aplaude, a inexistência de sinais que deveriam apontar para uma trajetória de desagravamento gradual da fiscalidade das empresas, de modo a atrair mais investimento e a reforçar a competitividade da economia. Lamenta-se, em particular, neste contexto, o aumento da derrama estadual aplicável aos lucros superiores a 35 milhões de euros, uma medida que para além da modesta e hipotética contribuição para a receita só poderá ter resultado de pressões politicas que o estado e as necessidades da economia portuguesa não aconselhariam. O OE 2018 deixa assim um largo espaço aos orçamentos dos próximos exercícios, para afirmarem o seu compromisso com o crescimento económico e, muito em particular, com o investimento privado, nacional e estrangeiro.

1 IMF Country Report nº17/279, set. 2017

2 Supomos que tal pressuposto terá envolvido outras hipóteses adicionais às constantes do Relatório sobre o Envelhecimento da População uma vez que este não apresenta nenhum cenário explícito relativo a taxas de crescimento nominal do PIB, mas sim do PIB potencial, substancialmente mais baixo. O ‘link’ para o Relatório sobre o Envelhecimento da População é o seguinte:http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2015/pdf/ee3_en.pdf)

3 IMF (Working Paper) ‘Fiscal spillovers in the Euro Área: letting the data speak’, nov.2017

4 Ver, por exemplo, Parente, Stephen (1994), ‘Technology Adoption, Learning-by-doing and Economic Growth’, Journal of Economic Theory, 63, pp. 346-69

Artigo escrito por CARLOS PIRES DA SILVA

Fonte: Informador Fiscal